印度尼西亚的监管“雷区”

  2017年1月,印度尼西亚(以下简称“印尼”)政府放宽了备受争议、引起激烈辩论的矿产出口禁令,这让市场感到惊讶。


  众所周知,在印尼做生意,阻力非常大。出口方面,出口商必须面对持续的监管突变、脆弱的贸易基础设施和大宗商品价格稍有变动就受影响的敏感经济。进口方面,进口商必须处理严重的准入障碍、普遍的贪污腐败,还有因基础设施不足导致的产品市场推广困难重重。那么,在投资方面呢?投资商须看清形势和警惕风险。


  印尼在2017年1月放宽了2014年实施的对镍矿和铝土矿出口的禁令,开启了混乱的矿产出口法律的新篇章。最初,这一禁令是2009年提出的——当时大宗商品价格呈上涨趋势,它的提出是出于迫使企业投资冶炼厂、加工设施和价值不菲的项目的目的,以确保为当地经济带来更高价值的出口。


  “作为一个资源民族主义倡议,出口禁令被推出。当时印尼政府认为,矿产商品价格只会朝着一个方向发展——上升。”位于雅加达的一家法律公司高级外交顾问沙利文告诉记者,“矿产大宗商品的价格周期是不存在的,因此政府可通过对印尼矿业公司施加压力,不断提高价格在采矿空间的地位,让海内外投资者对参与印尼采矿业投资兴趣不减。”


  然而,当规则出台时,价格泡沫破裂了,外部经济形势发生了变化。中国明显放缓的建筑市场打击了大宗商品的价格,资源丰富的印尼不再像2009年那样有利可图。由于中国政府刺激政策导致的通货膨胀效应,矿产价格最近一段时间上演了某种程度的恢复,但这并不可能长久。


  有一些来自中国和日本的公司在印尼投资冶炼厂,但没有印尼政府希望的那么多。以上情况可以理解,因为近期大宗商品市场经历了一轮冲击。印尼“兵马未动”,其他镍出口商已“粮草先行”。马来西亚和马达加斯加为自己赢得了优势,而菲律宾则超过印尼成为世界上最大的镍矿出口国。


  印尼佐科威政府面临两难选择:是坚持前一任政府设计的让国库耗尽的出口禁令,还是扭转局面?印尼实行两年一次的选举,为了提高人气,佐科威政府选择了后者。新政府放宽了禁令,同时誓言要鼓励企业在未来几年内多建设冶炼厂。


  “出口禁令松绑后,大赢家似乎是尚未建立冶炼厂的大玩家,它们现在可以出口一定量的精矿。”位于雅加达的另一家法律公司高级外交顾问贝克曼告诉记者。


  “最强烈的批评来自那些已经投资印尼冶炼工业的公司。放宽政策宣布后,冶炼厂投资公司的股票连同镍价格一起暴跌。中国一位主要投资者表示,正在考虑联合其他受害同行共同对印尼政府采取法律诉讼。”贝克曼补充道。


  印尼政府希望宽松的禁令能促进贸易,为之前因禁令失业的矿工提供新工作,创造新一轮镍出口高峰(特别是考虑到邻国菲律宾的行为,其总统杜特尔特已经下令关闭了“对环境造成破坏”的矿山)。


  印尼总统佐科威也希望他的举措能吸引贷款人和投资者,这些人因认为印尼经济太波动而不敢把钱投资于此。印尼的不可预测损害了其国际声誉。


  “事实上,矿业法律的不可持续性将阻碍外国投资。”一家大宗商品交易公司的董事长对记者说。他对东南亚国家的矿业法律非常熟悉。


  新加坡经济咨询公司百年纪念集团国际部的一位主任告诉记者:“这种不安不仅存在于矿业领域,在其他领域更普遍。这不仅意味着临场变卦、立场摇摆,而且给外商投资者留下了一种印尼对其不信任的印象。这将助长一种意识——印尼不是一个做生意的良地。”。

 

 


  随心所欲的法律


  一个佐证是,印尼政府卷入了与伦敦上市公司丘吉尔矿业股份有限公司20亿美元的国际仲裁纠纷。2007年,伦敦公司买了印尼矿业公司PT ridlatama 75%的股权。印尼公司声称自己在煤炭资源丰富的加里曼丹东库台区持有4个采矿许可证。2008年,当伦敦公司勘探小组发现超出预期150%的2.5亿吨煤时,他们一定认为自己中了头奖。


  然而,印尼政府支持了竞争对手、当地能源公司PT nusantera的资源诉求,这家公司与印尼某些强大人物有密切关联。漫长的仲裁接踵而至,最终,印尼政府通过印尼与澳大利亚和英国的双边投资条约(BITs),在这起“投资者—国家争端解决”(ISDS)案件中取得了胜利。法官裁定伦敦公司的合作搭档PT ridlatama的要求是欺诈性文件,所以让步于PT nusantera。


  该案件反映了印尼令人不安的商业环境。在印尼,腐败指控并不新鲜,许多印尼公共官员被指控诈骗。但在一个国际性的公众媒体上被曝出不可告人的秘密,将不能给这个国家带来任何好处。


  “这也意味着,澳大利亚和英国公司在未来的发展中不可能指望从各自的双边投资协定(BITs)中获得投资者的基础权利。”沙利文说。


  “假设它没有推翻上诉,伦敦公司仲裁结果将意味深长。它将时刻提醒谨慎的外国投资者应如何在印尼经营,以及印尼政府对现存双边投资协议(BITs)和投资纠纷国际仲裁的反叛。”沙利文解释道。


  佐科威总统期待国际市场对他的基础设施改善计划抛出融资橄榄枝,他非常渴望改变印尼善变无常的国际形象。


  2017年1月,亚洲基础设施投资银行(AIIB)承诺给印尼的基础设施提供一系列贷款融资,包括2.16亿美元贫民窟发展项目和1亿美元区域基础设施发展项目。印尼政府也希望通过AIIB融资,启动爪哇7号独立发电厂项目和苏门答腊收费公路项目。


  但一般来看,筹款被证明是一种巨大的挑战,即使是“正在进行中”的项目。印尼在项目融资市场的声誉极差。银行持谨慎态度,害怕印尼的变数在未来某天变为一种威慑。


  “印尼宣称自己有一个由240个项目组成的价值数十亿美元的国家管道项目。政府每年都这样宣传,但实际上并没有落实任何项目。印尼甚至都没有把注意力和资源投入到AIIB融资的7号独立发电厂项目和苏门答腊收费公路项目的交付中,更何况其他。上面这两个优先项目有很大的政治风险,为此,也导致大量其他项目停止进入市场。”一家基建融资工程咨询公司的总经理告诉记者。


  但是,把全部责任都推给现任政府是不公平的。正如先前所提到的,矿物出口禁令是上届政府的产物。伦敦公司案例也是发生在佐科威任总统上任之前。即便如此,期待新总统的上任能消除人口巨大的国家的腐败问题也是不现实的。


  “我认为,佐科威政府在试图改变,也呈现出了好的效果。反腐激励着不良行为的转变——虽然是缓慢的,但确实是持续的。”新加坡经济咨询公司百年纪念集团国际部主任对记者说。


  然而,对于贸易商、出口商和银行来说,彻底改变不可能很快到来。所以,直到外商乐意把钱投入这里,我们才会继续讨论印尼的潜力。


  (译/王素)


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