失灵的WTO

文/本刊记者 任永彬


  在1995年成立时,世界贸易组织(WTO)的目标是建立一个完整的、更具有活力的和永久性的多边贸易体制。这个目标看似已经遥不可及了。
  
  多年来,WTO一直在十分艰难地证明其作为全球贸易磋商场所的价值,对美国发起全球贸易战的束手无策使其信誉再次受到致命冲击。



   
  一个难题:WTO的存续
  
  WTO是全球化发展至高峰的产物,在历经大半个世纪的风雨之后,却深陷“生存还是毁灭”的旋涡。
  
  2001年启动的“多哈回合”谈判延搁至今,离谈判成功遥遥无期;众多且千差万别的成员国、协商一致的议事原则、争端解决官僚程序冗长,致使WTO效率低下;信息时代新经济快速发展,新业态新模式风起云涌,电子商务、大数据、竞争政策及投资便利化等国际经贸新问题层出不穷,现有规则未能覆盖,与现实发展脱节;发达国家对WTO关注不再,重心转向区域、跨区域自贸协定,WTO逐步陷入边缘化困境。
  
  WTO以及每一份贸易协定都是建立在一个观点的基础之上:不同国家的经济行为最终将会趋同。但这种情况并没有发生。更重要的是,本来就没有充分理由认为不同国家的经济模式会趋同。世界贸易规则需要改变,以适应经济的多样性。
  
  的确,WTO作为机制有其缺陷:无论是将手伸入国家内部的WTO规则,还是基于共识原则、“一票否决权”的谈判平台。同时,WTO谈判机制伴随着全球政治权力架构的转换而削弱。美欧已不能维持在多边贸易方面的霸权,只能转而谋求新的贸易规则的制定,而发展中国家的崛起也预示着一个更成熟的经济体系正在构建。WTO应该适时而变,但希望WTO破产并不是理性的选择,因为其宗旨是促进世贸组织成员削减贸易壁垒,通过更公平的贸易环境促进全球,特别是较贫穷国家的经济发展。如果该机制失灵,小国将深受其害。
  
  被慢慢勒死的WTO
  
  WTO上诉机构拉美籍大法官拉米雷斯·赫尔南德斯(Ricardo Ramirez Hernandez)在结束任期并发表临别感言时称,WTO正在被慢慢勒死,但“这个机构不应该窒息而死”。
  
  具有讽刺意义的是,给WTO带来致命一击的,正是当初它的主导创建者——美国。自2017年2月至今,美国一直在阻碍WTO上诉机构(AB)开启成员甄选程序,妄图造成WTO仲裁系统事实上的瘫痪,即届时即便有成员方上诉,WTO也无法处理。美国甚至还威胁退出WTO。
  
  随着美国特朗普当选、英国“脱欧”以及欧美保护主义和“逆全球化”潮流泛起,WTO面临的挑战加剧。先是美欧违背对我国的“入世”承诺,不承认我国的市场经济地位,让WTO 声誉与形象受损;进而特朗普在“美国优先”口号下,无视WTO规则的要求,滥用“国家安全”借口,单方面对其贸易伙伴征收钢铝等商品的关税,其行为无异于是对WTO的“致命一击”;接着美国对中国、欧盟等发起史无前例的“贸易战”,对数千种、价值数百亿美元的商品加征高额关税,而WTO只能干坐一旁,毫无作为,名存实亡。
  
  在召开G7峰会前夕,美国国家经济顾问库德洛称,WTO规则已完全失效。WTO要往何处去?特朗普政府到底是为倒逼WTO改革而使用贸易恫吓政策,还是真的想让WTO就此边缘化?WTO到底是人类文明的一项成就,还是仅仅是美国操纵的一个暂时的实验品?
  
  WTO自身改革滞后,叠加特朗普当选以来采取的一系列单边主义措施,致使包括WTO总干事阿泽维多在内的官员在多个场合表示,WTO已经陷入生死存亡的困境。自成立以来,WTO受理过500多个案子,2018年与美国有关的“起诉潮”将WTO推上了风口浪尖。欧盟委员会警告说:“如果这个世界的成员不守规则,整个系统都会面临崩溃的风险”。中国作为始终遵守WTO规则的“模范生”,希望美国用实际行动尊重和遵守WTO规则,维护以WTO为核心的多边贸易体制。
  
  十字路口,WTO何处去?
  
  2018年9月到来,日内瓦结束了惬意慵懒的夏休期,恢复到文山会海的本色。在即将到来的多项议程中,一个久拖未决的话题亦将再次启动:是否改革WTO,以重振多边贸易治理机制?
  
  自从2018年4月,带着改革任务而来的美国驻WTO大使丹尼斯·谢伊(Dennis Shea)到达日内瓦以来,中美已经在重要例行会议中,经历多轮争论。多场关于各自贸易措施及模式的争论背后,是越来越衰微的WTO和全球贸易体系的微妙变化。事实上,在美国特朗普政府的工作计划中,WTO处于非常靠后的位置,没有重建新体制的战略。
  
  作为“抛砖”的一部分,法国总统马克龙提议中国、美国、日本和欧盟四方需尽快就WTO改革展开对话,希望于2018年底的G20布宜诺斯艾利斯峰会上达成首个“路线图”,化解WTO当前危机。
  
  在国际上,发达国家之间已经开始合纵连横,谋求取得主动权。2018年7月17日,日欧签署自由贸易协议(JEFTA);7月25日,美欧达成贸易和解,双方表示将“推动在知识产权盗窃、强迫技术转移、产业补贴、国企制造的(经济)扭曲以及过剩产能方面的改革。” 可以看出,发达国家推进WTO改革的措施,针对中国的色彩浓厚。
  
  南北之间的互动日渐展开。2018年7月27日,加拿大新任国际贸易部长吉姆·卡尔(Jim Carr)邀请巴西、澳大利亚、欧盟、日本、新加坡和肯尼亚等全球五大洲12个国家/地区的贸易代表,于2018年10月共赴渥太华,一起商讨WTO改革大计。有意思的是,中国和美国均未受邀在列。
  
  发展中国家之间的协商也在紧锣密鼓地进行。2018年7月底,中国、印度、俄罗斯、巴西和南非的“金砖峰会”邀请了22国代表参会,承认WTO当前正面临前所未有的挑战,呼吁捍卫WTO“以规则为基础”的多边贸易体制,并将以建设性姿态携手应对解决争端解决机制瘫痪这一挑战,进一步完善现行多边贸易体制的法律框架,建设开放型世界经济。
  
  一套公正的世界贸易体系会承认经济模式多样性的价值。WTO应该在这些模式中寻找一条妥协之道,而不是收紧规则。


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