制度型开放:外贸转型升级基地下一步努力的方向

文/李国学



  我国外贸转型升级的必要性
  
  新中国成立以后,为了快速建立起独立的、比较完整的工业体系,我国选择了重工业优先发展战略。在这种情况下,我国一方面通过“剪刀差”为工业提供所需要的原材料,另一方面通过出口换取工业发展所需要的资金和技术。在出口方面,为了克服国际市场经验不足和国内资金缺乏的难题,我国充分利用劳动力资源优势及优惠的外资政策,大力发展“来料加工”“来件装配”“来样加工”“补充贸易”,即所谓的“三来一补”。在这种情况下,我国逐渐融入以跨国公司为主导的全球生产网络,“两头在外”发展模式帮助我国解决了“双缺口”,快速增长的外国直接投资(FDI)和出口贸易使我国出现了“双顺差”。
  
  但是,随着世界经济的发展,“两头在外”发展模式的弊端也日渐显现。由于研发、设计、品牌、营销等高附加值环节“两头在外”,中国现代服务业因需求不足而发展缓慢,西部地区的资源、资本和劳动力也被吸引到了东部地区。我国大部分企业从事了劳动密集型产业或资本、技术密集产业的劳动密集加工环节的生产,在全球生产网络中扮演着低层级供应商角色,产品附加值较低,对全球价值链的控制力相对较弱。根据经济合作与发展组织(OECD)增加值贸易(TiVA)数据库计算,在主要统计年份里,中国出口国内附加值率(DVAR)均值低于80%,而英国、日本和美国分别达到了83.63%、86.86%和88.87%,甚至巴西和俄罗斯也分别达到了89.39%和90.28%。
  
  中美在贸易领域依赖的不对称性,也不利于全球供应链稳定。根据美国经济分析局(BEA)相关数据计算,截至2018年,中国在美国贸易逆差总额中所占比重接近60%,在美国货物贸易逆差中所占比重接近50%,在美国服务贸易顺差中所占比重近年来维持在15%左右。对美国技术、管理及出口市场依赖的敏感性和脆弱性也使中国面临着全球供应链风险。2018年3月以来,美国对部分中国输美产品加征关税,促使一些外资企业部分生产环节向东南亚和南亚转移;针对中国企业在美国部分跨国并购实施限制,减缓了中国企业全球化的步伐;对中兴和华为芯片出口进行限制,也使我国IT(信息技术)产业的对外贸易遇到了前所未有的挑战。
  
  为了促进外贸发展方式转变和优化出口商品结构,实现出口稳定、协调、持续发展,为构建新发展格局提供有力的支撑,商务部依托现有特色产业集聚区、经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区和行业龙头企业,加大了国家外贸转型升级基地建设。2011年,商务部发布了《关于开展外贸转型升级示范基地培育工作的函》。
  
  面对新冠肺炎疫情、主要发达国家贸易投资保护主义及全球供应链冲击,2019年,《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》发布,提出加快创新驱动,优化贸易结构,促进均衡协调和培育新业态,建设平台体系,营造法治化、国际化、便利化贸易环境、深化“一带一路”经贸合作等措施;2020年,《国务院办公厅关于推进对外贸易创新发展的实施意见》发布,提出优化国际市场和国内区域布局,优化经营主体、商品结构、贸易方式,推进国家外贸转型升级基地建设、贸易促进平台建设和国际营销体系建设等。
  
  自2011年第一批外贸转型升级示范基地设立以来,商务部认定的数目不断增长,而且涉及行业也日益多元化。2011年,商务部认定基地只有59家,2021年商务部新认定基地105家,另有251家老基地通过考核。截至目前,全国外贸转型升级基地已达到578家,所涉及行业主要有机电产品、农产品、轻工工艺品、纺织服装、医药、新型材料、专业化工、五金建材等。
  
  国家价值链是贸易强国建设的坚强后盾
  
  由于一个国家对外贸易竞争优势依赖于产业竞争优势,一个国家对全球生产链的控制力依赖该国具有竞争优势的生产环节在全球生产链上所处的位置,外贸转型升级首要任务是通过国家价值链建设,提升我国在研发、品牌和营销等环节的竞争优势。
  
  国家外贸转型升级示范基地旨在进一步完善国家价值链。根据商务部《关于开展外贸转型升级示范基地培育工作的函》的分类,国家外贸转型升级专业型示范基地可以划分为专业型、企业型和综合型示范基地三类。其中,前两者分别对应示范带动效应较强的产业集聚区、龙头企业,第三个主要针对经济技术开发区、高新技术开发区和经海关依法批准设立的特殊监管区。
  
  国家外贸转型升级示范基地着眼于全球生产链上研发、设计、品牌、营销等高附加值环节的培育。商务部对外贸转型升级示范基地主要考核指标不但包括传统的总产值、进出口额、利税额等,而且强调了高级技术人员人数、研发投入金额、所获专利、参与行业标准制定数量、自主品牌数量、注册商标数量、营销网络建设情况、国家级工程技术中心或实验室情况、产业链及其配套情况、公共服务平台情况等。
  
  国家外贸转型升级示范基地与国家或地区经济发展规划密切地联系在一起。商务部要求各地加大对培育工作的配套支持力度,创造良好的营商环境。例如,商务部要求各地将拟培育或获认定的国家(省级)专业型示范基地相关产业列为本地区支柱产业,将企业型示范基地列入本地区政府重点联系和扶持企业名单,将综合型示范基地纳入本地区国民经济发展规划。
  
  外贸转型升级基地需要进一步扩大制度型开放
  
  如上所述,国家外贸转型升级主要是通过进一步完善国家价值链和培育高附加值生产环节,巩固贸易大国地位,推进贸易强国进程,提升外贸发展质量和水平。但是,国家外贸转型升级基地建设更多地依赖于国家(或当地政府)扶持,而较少关注市场力量的引导。从政府管理模式角度来说,政府与市场之间的边界依然没有界定清楚,地方政府有可能凭借资源控制影响企业的决策,这就为地方政府通过产业政策、寻租和软预算约束等谋求地方短期经济利益和晋升砝码提供了空间。
  
  外贸转型升级基地也受到全球生产网络发展规律的影响和制约。20世纪90年代以来,在产品内分工推动下,全球范围内逐渐形成了以跨国公司为主导的全球生产网络。产品内分工使全球生产链呈现出序列性和“超模”特征,也使原来通过跨国公司内部化消除的、与不完全契约和资产专用性相关的风险再次暴露出来。全球生产网络不但受到空间、制度和文化距离制约,而且具有较强的社会属性,权力主体和治理机制呈现多元化。作为全球生产链的一部分,外贸转型升级基地准入前歧视性待遇的不利影响可能通过国际生产联系被进一步放大,政府和仲裁机构契约执行不完全成为全球生产链交易成本的重要来源,国有企业的特殊地位使全球生产网络治理更加复杂,参与地区制度和能力状况影响着全球生产链的生产力水平。
  
  除了政府扶持,外贸转型升级基地建设需要更加关注竞争优势的决定因素。哈佛大学教授迈克尔·波特(Michael Porter)认为,竞争优势来源于要素条件、需求条件、相关产业和辅助产业、企业战略结构、竞争方式4个基本因素,以及机遇和政府2个辅助因素。这就是所谓的“钻石模型”。因此,外贸转型升级基地要成为国内大循环的先行者,在减少地方政府行政垄断的同时,推进供给侧结构性改革和扩大内需,虹吸全球资源,形成以新兴产业为主导的现代产业链,并通过基础产业高级化、产业链现代化,培育国家产业竞争优势,推进贸易强国建设。
  
  外贸转型升级基地还要进一步扩大制度型开放。具体来说,外贸转型升级基地要应进一步创新政府管理模式,完善“准入前国民待遇+负面清单”管理模式,健全《反垄断法》和行政垄断查处机制,大力推动国有企业改革;加强监管一致性,做到执法廉洁高效,积极推行国际上通行的良好监管实践规则,建立科学、高效和费用较低的争端解决体系;积极推进发展、合作与能力建设,进一步提升商务便利化水平,多渠道为中小企业营商提供便利;树立社会责任意识,积极促进环保商品和相关服务发展,进一步完善劳工权益保护执行机制;加强事中和事后市场监管,同时加强反垄断审查,以确保竞争中性和技术标准公共产品属性。
  
  (本文作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员)


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