欧盟碳关税和中欧绿色经济合作

文/周密



  2022年3月15日,欧盟理事会经济与金融事务委员会通过了法国提出的欧盟碳边境调节机制(CBAM),这一被称为欧盟碳关税的新制度距离变成现实又向前迈出了一大步。
  
  在机制设立上,欧盟通过欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会三大机构,分别代表各成员国、各成员国民众和欧盟总体利益。从这个角度来讲,欧盟自顶向下,3个层面中已有两个层面对碳关税予以认可,剩下的就是各国民众的态度了。
  
  欧盟碳关税落地时间或有变数
  
  法国作为碳关税的积极推进者,在欧盟理事会交由各国财政部长表决的碳关税方案却在欧盟委员会的版本上做了较大的后退,将欧盟停止对成员国企业免费发放碳排放权配额的最后时间、碳关税收入的分配安排,以及欧盟出口的“退税”问题不纳入现有的方案。这里加引号的退税,事实上是参考国际上惯常使用的增值税退税做法。为确保本国产业在国际市场竞争时不会因为国内的额外税收而形成不公平,各国往往采取出口退税的方式降低企业成本。欧盟实施碳关税,本质上还是鼓励企业在生产时承担必要的减排义务,在无可避免需要排放温室气体时,以支付更高成本的方式对其他能够做到减排的企业予以补偿。欧盟理事会的方案中,需要支付碳关税的产品主要为进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝五大领域。未来有可能扩展到化工、冶金和石化产品。按照目前进度,欧洲议会可能在2022年7月提出其版本,可能与已有的两个版本不同。按照基本原则,欧盟三大机构需要就最终方案进行磋商,而最大公约数的内容可能得到施行。
  
  从历史经验来看,欧盟在推动绿色发展方面基本保持较为激进的态度,但各成员国也因其产业结构的差异而有不同的态度。俄乌冲突导致欧盟面临巨大的外部压力,经济因能源保障的短缺而出现高成本的风险。虽然外贸环境的恶化有利于各成员国采取更为保护的贸易政策,但在缺乏必要海外保障的情况下,不排除欧盟议员来源地的产业和市场对推动碳关税持保留甚至反对的态度。如果欧洲议会最终就碳关税方案达成一致,可能会对原有的征税规模、成员国自由裁量权等硬约束做进一步删减,进而导致原本计划于2023年1月1日开始生效的碳关税措施推迟实行。
  
  同时,欧盟碳关税自其提出之日起,就受到各方的广泛关注,部分国家和学者认为碳关税属于绿色贸易壁垒,如果欧盟真的实施,可能受到其他成员方在世界贸易组织(WTO)平台上的挑战。在当前WTO争端解决机制上诉机构停摆的情况下,也有可能出现成员方对欧盟碳关税采取直接报复,引起更多的全球贸易摩擦,甚至转移各方实现双碳目标的注意力。
  
  对企业影响尚待观察
  
  如果欧盟碳关税生效,对当前中国对欧盟贸易影响总量较小。据中国海关数据,2021年,中国出口欧盟27国第25章(包括水泥)产品4.8亿美元,第31章(肥料)3 819.9万美元,第72章(钢铁)35亿美元,第76章(铝及铝制品)43.9亿美元,分别占当年中国对欧盟出口商品总额的0.09%、0.007%、0.68%和0.85%,合计占比只有1.627%。欧盟的电力进口主要来自与其有直接电网连接的国家,中国并不向欧盟直接出口电力。按照总量计算,受欧盟碳关税直接影响的中国商品相对有限。考虑到现有的碳关税方案只针对直接二氧化碳排放,且碳关税由欧盟各成员国分别执行,对中国企业的影响尚待观察。
  
  不过,欧盟碳关税总量影响相对较小,并不意味着对企业的冲击较小。由于涉及征税的产品多为原材料,在价值链上处于较低位置,后续还要经过较为复杂的工艺。征税所增加的原料成本将在欧盟市场内沿供应链积累和增加。钢铁与铝等原材料的碳关税可能对机械设备、航空器、机电产品和信息技术产品等下游商品的成本产生较大的增长作用。值得注意的是,尽管我国也已经进行碳排放权交易试点并上线了全国碳交易市场,但中国的市场碳价与欧盟相比仍有较大的差距。欧盟如果实施碳关税机制,对中国相应行业的碳排放减排行动可能并不认可,从而可能导致相关企业在承担国内减排任务之后,在出口欧盟时还会被二次征收碳关税。近年来,欧盟对华钢材多次征收反倾销税,已经显著增加了钢铁企业对欧盟出口的成本。如果继续加征碳关税,中国钢铁企业对欧盟优势会进一步受到压缩。美国前总统特朗普以201关税方式对各国对美国出口的钢铁和铝产品加征关税,进而引起各方的报复,这也在客观上有利于中欧相关领域的贸易。但拜登政府上台后与欧盟达成和解,不再征税。如果欧盟加征碳关税,将使得中国对欧盟钢铁和铝制品出口商在与美国同行竞争中处于更为不利的位置。
  
  欧盟的碳关税也并非只是挑战,从长远来看,也有其积极的一面。作为推行加速减少温室气体排放的强制性举措,欧盟的碳关税措施有助于迫使各国在高耗能产业的发展中更多考虑如何减少二氧化碳排放。在全球气候变化领域共识基础上,全球需要更为迅速的行动。从客观上来看,欧盟碳关税将通过成本引导市场做出调整,有利于“双碳”目标的实现。应该看到,无论是生产还是消费,转型需要时间,不可能一蹴而就。欧盟碳关税将会倒逼中国相关产业技术创新和工艺改进,缩短产品生产的流程,减少碳排放,有利于推动中国“双碳”目标的实现。中国钢铁、水泥、化肥和铝业企业在全球都有较强的竞争力,各企业所拥有的规模和技术优势,有利于通过技术突破而产生更广泛和深入的全球影响,为全球能源结构调整提供较为充分的要素支持。
  
  中欧绿色经济合作前景良好
  
  中国和欧盟都有着降低经济活动产生温室气体对环境影响的共同意愿,也做出了减排承诺,为中欧合作提供了指引,创造了良好的环境。中欧在市场和产业上优势互补,又为双方的绿色经济合作奠定了发展基础。
  
  近年来,中国的新能源产业发展迅速,激烈的竞争加速了企业成长和发展的进程,而企业的不断壮大则为市场提供了更为稳定、低成本的新能源行业发展所需的设备与原料。2020年12月,国务院新闻办公室发布的《新时代的中国能源发展》白皮书指出,中国的风电、光伏发电设备制造形成了完整的产业链,技术水平和制造规模处于世界前列。2019年,中国多晶硅、光伏电池和光伏组件的产量分别约占全球总产量的67%、79%和71%,风电整机制造业占全球的41%。新冠疫情暴发后,中国疫情防控所形成的稳定发展环境进一步增强了相关产业的全球竞争力。中国新能源产业的发展自始就不是仅为了满足国内市场的需求,而是全球新能源发展的重要参与者。欧洲则有着发展新能源的巨大市场需求,受俄乌战争影响,传统能源的供给压力陡增,新能源的成本优势更为明显。如果能够在短期内实现新能源的大量供给,能够减少欧洲国家受全球能源市场供需失衡而增加的通胀压力。欧洲国家在绿色金融领域经验较为丰富,也有着相对较为成熟的做法。欧盟的金融机构在以金融工具引导市场主体降低温室气体排放上比中国同行有更多的实践经验。而《欧盟可持续金融分类授权法案》和中国《绿色债券支持项目目录》等法律法规和政策为中欧绿色金融领域的合作设定了标准和规范,对企业可持续的商业行为也做出了规范。
  
  中欧都是具有全球影响力的重要经济体,开展合作不仅有利于两国自身的发展,也具有良好的示范效应。绿色经济无疑是中欧可以开展合作并对双方都有益的重要领域,政策协调、产业合作、要素对接、创新激励都是中欧绿色经济合作的必要内容,其间也发生着相互作用影响。要充分发挥市场在促进中欧绿色经济合作中的基础性作用,既需要通过明确共同愿景的信号加以引导,更需要有稳定的制度环境保障。中欧两国的企业有着开展绿色经济合作的共识,金融机构、行业组织和专业服务提供者都希望能够从中欧绿色经济合作中获益。鼓励技术研发,加快创新应用,降低传统经济向绿色经济转型过程中的成本,提高经济转型的效率,需要中欧双方共同努力。而中欧绿色经济合作也将对“零碳”地球目标的实现有重要的支持作用。
  
  (本文作者系商务部研究院研究员)


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