综合保税区推动区域贸易高质量发展政策优势解读与策略取向(下)

文/王文清


  综合保税区发展中的制约因素及短板
  
  目前,我国综合保税区积极实施“突破区域,聚力招引”战略,不断发挥内陆改革新高地的资源优势,促进了外贸经济的稳定发展。但因贸易摩擦、新冠肺炎疫情等因素叠加,增加了诸多变数,制约了推动区域经济高质量发展的质量。
  
  综合保税区对外向型经济总量贡献仍然较小
  
  根据海关总署的数据,“十三五”期间,我国外贸进出口总额达146.37万亿元,比“十二五”期间增加215 202.4亿元,年均增长7.21%。综合保税区进出口总额达11.77万亿元,仅占“十三五”期间进出口总额的8.04%,比重仍然较小。究其原因,一是综合保税区之前重点放在国际发展的起跑线上,随着国际市场需求的下行,诸多不稳定、不确定性因素明显增多,与国内市场出现脱节,无法满足国内消费升级的需求;二是过于重视引进外资规模,忽视对利用外资企业的质效考量;三是利用综合保税区推动区域经济高质量发展的改革起步尚晚,设定综合保税区的地域面积、贸易集结程度均有一定的制约性,不能较快地实现从创新、提升、消化到吸收的有效结合。
  
  推动区域经济发展的趋势呈现“东强西弱”
  
  自2006年我国第一个综合保税区在苏州工业园成立以来,截至目前,我国综合保税区数量达到156个。目前,综合保税区区域重心在我国东南部,仅江苏省占到了全国综合保税区总数的约1/3,东南部地区综合保税区数量占到了绝对优势,而西北部地区如西藏、青海、宁夏、甘肃等省仅各设1个综合保税区。由于自身发展条件及先天地理环境的原因,从区域经济的整体看,我国综合保税区向内陆辐射的态势并不均衡,经济一体化协同发展的目标尚显不足。另外,由于各地地方政府开展招商引资的力度各有差异,区域产业链补短板、拉长链条的策略还需要一段过程,行政区间的资源协调与互补有待进一步提升。对此,应深化东部与中西部、东北地区合作共建,支持综合保税区的稳定协同发展。
  
  综合保税区优惠政策有待于完善
  
  虽然综合保税区优惠政策多,但在企业内销、研发创新、物流便利化、培育新业态等方面有待进一步完善相关政策。如税收政策,只对进口环节税进行了减免,而企业所得税、个人所得税以及附加税并无较好的优惠政策。另外,对区内一般纳税人试点企业暂免进口税收的自用设备,是按照海关监管年限平均分摊到各个年度,并在每年年终对内销部分依据《增值税及附加税费申报表(一般纳税人适用)》主表上第1栏“按适用税率计税销售额”和第7栏“免、抵、退办法出口销售额”的比例进行划分后,执行境内区外税收政策补征税款。但就其内销部分还包含与自用设备无关的未入区货物、“非保”和下脚料货物等销售收入。因此,按现行政策规定划分比例,易造成试点企业内销收入和实际税负的“虚增”。因此,针对当前政策应着眼于减税降负、简化程序,促进综合保税区与境内市场的有效衔接,为培育和发展新技术、新业态、新模式创造更好的营商环境。
  
  贸易保护及疫情带来一定影响
  
  随着世界经济一体化步伐速度下降,开放的国际贸易又竖起了壁垒。美国以多种借口挑起了贸易战,欧盟、澳大利亚、韩国等国家也出现了贸易保护主义倾向。对此,经我国综合保税区与美国及其他国家发生的转口贸易将受到一定的影响。另外,全球防控疫情逐渐转为常态化,虽然我国综合保税区进出口总规模增速仍处于上扬的良好趋势,但海外市场需求受影响。因此,综合保税区要实现推动区域经济发展,必须采取多渠道、多路径的营商举措,如开拓跨境电商零售进口及服务贸易等新模式新业态,以促进综合保税区推动区域经济持续增长。
  
  综合保税区推动区域经济高质量发展的策略定位
  
  《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,“创新提升国家级新区和开发区,促进综合保税区高水平开放”。为了进一步加快综合保税区高质量发展,推进国内国际双循环新格局的形成,海关总署2022年1月1日发布了《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》(海关总署第256号令),列明综合保税区开展的11大类业务,新增融资租赁、跨境电商、期货保税交割等新兴业务,并明确自2022年4月1日起实施,为综合保税区在对外贸易、吸引外商投资和促进产业转型升级等方面指明了方向。对此,综合保税区应着力打造市场化、法治化、国际化的营商环境,不断拓展政策功能,优化监管模式,继续深入做好“保税+”,大力支持综合保税区发展新模式新业态,加速推动综合保税区高水平开放、高质量发展。
  
  第一,发挥政府引导作用,放大综合保税区对区域协同辐射效应
  
  以国内大循环为集聚。按照我国“十四五”规划发展要求,继续深化经济体制改革,在拉动国内需求增长的基础上,深化供给侧结构性改革,不断完善国民经济体制。积极发挥综合保税区的联动互动效能,完善综合保税区向自由贸易试验区升级的布局,并赋予更大的改革自主权,以建设对外开放新高地和东南沿海新兴区域。
  
  以国际循环为辐射。中国是“一带一路”倡议的发起国,具有十分广阔的海陆空运输纵深优势,以及地大物博、人口众多的资源开发市场,应积极把综合保税区建设融入“一带一路”发展,与沿线国家或地区建立互通友好的贸易伙伴关系,在沿线国家地区形成产业集聚。如发挥综合保税区在国际物流货运中的优势,实施陆路物流货运、铁路纵深货运、空港快捷运输、管道高效输送等多位一体的发展模式,辅之以国际金融、船代、仓储、物流、信息、监管等现代化服务创新,助力我国外向型经济发展。
  
  以政银企合作为导向。对企业在续贷、减息等方面予以支持,引导金融机构实施专项再贷款和再贷款再贴现政策,开展短期出口信用保险业务降低费率业务,以优惠利率资金支持区内企业。特别是对有订单的生产企业优先扶持、重点扶持。同时,发挥行业协会作用,避免盲目扩大产能,避免行业恶性竞争,精准帮扶区内企业的供需对接,助力疏通产业链堵点,创造和谐、公平的主体经营环境。
  
  第二,优化区域营商环境,促进外向型经济做大做强
  
  营造良好的竞争环境。继续推进我国区域经济一体化步伐,对港口、加工、运输等专业园区重新进行分类,形成产业集聚核心区和链条拉伸辐射区。不断优化产业布局,积极借鉴国际园区建设的先进成熟模式,建设我国一流的国际化综合保税区,打造现代化产业园区发展样板,吸引国际国内百强企业入园。
  
  搭建共享的资源配置。针对经济新常态背景下出现的产能过剩、金融风险、企业破产等现象,政府要发挥市场导向作用,加强对综合保税区内重点行业、重点企业的监管、调研,帮助企业解决人力资源、资金融通、产品研发、科技创新、风险防控等方面的实际困难。建立区内企业综合信息联动共享机制,把与企业有关的生产经营信息和海关、市场监管、质监、税务等信息纳入平台共享,加强各级部门横向工作力,减少审批环节流程和时限,把精力转移到企业生产经营的时效上来,实现应对疫情常态化下“非接触式”信息传递的办公群体,协调解决区内企业在报关通关、税收办理、融资信保等方面的困难,形成在政府统一监控下的园区经济物联网,便于监督和服务企业运营。
  
  第三,加快推进综合保税区转型升级,积极培育双循环发展优势
  
  推进结构转型。当前,将海关特殊监管区域向综合保税区整合转型,是适应国家开放战略调整,在结构上实现转化升级的具体表现,有利于辐射国内市场和国内资源共享,有利于鼓励特殊区域产品进入国内市场和鼓励国内料件进入特殊区域区加工后内销。对此,要结合现阶段我国外向型经济发展的特点,通过成立引导基金、提供政策性担保、政府采购、PPP(政府和社会资本合作)合作等方式,引导激励市场主体向新材料、新能源、智能电网、新物联网、高端装备制造等方向发展,淘汰高能耗、高污染、低附加值出口加工产品,鼓励综合保税区以技术、品牌、质量为主的出口产品,努力打造国际示范进出口加工区。
  
  加快数字转型。署令256号明确,区内企业可以依法开展跨境电商及服务贸易等新业态业务,这是综合保税区功能由传统模式向数字化转型的重要标志。对此,未来综合保税区的发展要瞄准技术创新与模式创新的共同驱动,推进以跨境电商、服务贸易为主要载体的机制创新、模式创新与技术创新,拓展对外贸易的发展领域,助推贸易数字化进程和数字赋能的新动力,在数字服务市场准入、国际规制对接、跨境数据流动、数据规范化采集和分级分类监管等方面进行先行试点,再复制推广先进经验和做法,充分发挥综合保税区示范作用的辐射性,引领我国进出口贸易数字转型的蓬勃发展。
  
  壮大传统产业链条。在国内大循环方面,壮大龙头产业、做长产业链条,挖掘传统产业资源。同时,加强财税政策与其他政策的协调配合,形成“组合拳”,提高产业抗风险能力。在国际循环方面,对于引进企业,既要重视直接补贴,更要注重间接引导,避免企业出现“补贴依赖症”,以及自身创造力、市场竞争力不强等问题。
  
  坚持地方协调发展。以培养综合保税区新业态产业为突破口,进一步明晰区域产业定位,注重发挥新平台载体作用,大力推进科技创新,强化高效生态环保理念,提高经济发展质量效益。鼓励综合保税区按照“一个主导产业、一批龙头企业、一批配套企业、一个区域品牌”模式发展,特别是西北部欠发达地区,要大力发展特色经济和延伸产业链条,完善上中下游产品体系,延伸产业链条,补齐产业短板,推动产业链专业化集聚、上下游配套和高端化发展,变传统产品优势为产业链优势。
  
  第四,积极推动国际合作,“走出去”“请进来”互补共赢
  
  立足特色放眼全球。发挥我国特色产业优势,建立综合保税区“大园区”思维,打破行政区划限制,实现资源共享。如在钢铁、汽车及零部件、机械装备、海洋化工等方面进一步聚集产业、辐射行业,聚力打造具有先进优势的区域经济核心区。
  
  改变营商思维。改变“招商引资”做法,强化“优商选资”思维。对现有综合保税区内的传统型、污染型、高耗能、低附加值、低税收贡献的企业进行关停并转或淘汰出区,盘活现有的土地、区位等资源,让位给战略新兴行业、绿色环保产业和高附加值、高税收贡献企业。对即将淘汰的企业、经营日渐萎缩的企业,要督促其转方式、调结构,防止其占用过多的自然资源、社会资源。
  
  第五,用足用好税收政策,支持综合保税区稳定快速发展
  
  加强财源建设。要贯彻组织收入原则,坚持依法征税,坚决不收过头税。及时组织税收收入入库,为经济社会发展提供及时的资金保障,扶持实体经济发展,维护社会和谐稳定。以税制改革、财政体制改革等为契机,着手构建具有中国特色的地方税税收体系,努力增加地方财政收入来源,满足公共服务、民生保障、政府调控的需要。
  
  积极兑现各项税收优惠政策。继续推进结构性减税,减轻区内企业税收负担,降低企业生产经营成本,扩大综合保税区选择性征收关税、增值税一般纳税人资格试点等税收政策范围,进一步制定区内维修、跨境电商、海外仓发展的税收激励政策,积极指导、支持企业引进高科技、高附加值、高税收项目,加大技术研发投入,提高自主创新能力,努力培育新的税收增长点,推进区域经济发展转方式调结构,为长期增收奠定经济基础。
  
  不断优化纳税服务。加强区内税企联系和沟通,税务机关定期和不定期深入企业,加强税法宣传和咨询辅导,提供税收政策服务,不断提高纳税人满意度和税法遵从度。 优化办税流程,强化部门数据共享,加快出口退税进度由7个工作日压缩至6个工作日内,精简退税申报资料,深化服务平台建设,推行全程一网通办,进一步提供方便快捷的办税缴费服务。坚持公平公正执法,营造公平竞争的税收法治环境。
  
  (作者单位:国家税务总局税务干部学院)


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